来源：湖州日报
2025/11/18 10:50:00
章国华
党的二十届四中全会审议通过“十五五”规划建议，指出“坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。发展全过程人民民主，完善中国特色社会主义法治体系，坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，确保国家机关依法行使权力、履行职责，确保人民群众民主权利、合法权益得到维护和实现”。备案审查作为中国特色社会主义宪法监督与立法监督制度的重要组成部分，是落实上述要求的关键机制。围绕贯彻党的二十届四中全会精神，并基于2024年《监督法》和《监察法》修订的背景，探讨深化监察规范性文件备案审查的优化路径，为构建全链条、全覆盖的监察权监督体系提供参考。
学理争鸣与实践困境呈现热点争议
地方监察机关存在双重定位。地方监察机关是地方行使国家监察职能的专责机关，依法独立履行监察职责。同时也是政治机关，与党的纪律检查机关合署办公，代表党和国家监督所有行使公权力的公职人员。从而形成了“政治机关”与“行使国家监察职能的专责机关”的双重身份。对监察权的监督需在坚持党的绝对领导下，找到人大法治监督的恰当切入点，这要求监督既要维护监察权的权威性，又要保障其行使的规范性。人大监督应聚焦于其依法行使国家监察权的行为，包括听取专项报告、执法检查以及制定与法律适用密切相关的规范性文件。
监察规范性文件概念之辩。监察规范性文件的成立要件是否包含符合法定程序，公开发布，涉及公民、法人和其他组织的合法权益，存在较大的争议。理论争议和制度规定不同可能导致实践中出现应备未备或范围泛化。从功能主义视角看，界定之关键在于判断文件是否实质上危害了法制统一、权威或影响了不特定对象的权利义务，而非仅看其形式或名称。监察规范性文件可定义为各级监察机关（含其派出机构）制定的，针对不特定对象、能反复适用，并实质上影响公民、法人、其他组织权利义务或监察权运行规范的各类文件。
派出机构文件监督存在应备未备现象。监察委员会派驻或派出的机构在实践中可能制定在其管辖范围内具有普遍约束力的工作规范。这些文件虽非由监察委员会本身直接制定，但其效力外溢，直接影响相关群体的权利义务。从“有权必有责、用权受监督”的法治原则出发，此类文件理应通过本级监察委员会向同级人大常委会进行报备，纳入人大监督视野，以防范监督盲区的产生。
纪检监察联合发文存在审查监督难题。联合发文兼具党内规范和监察规范的双重属性，其监督涉及党政、纪监关系，尤为复杂。有观点认为，由党委和政府联合发布的文件，涉及党委的决策，不属于人大常委会的监督范围，不应纳入备案审查范围。原则上，纯粹由纪委主导或纪监联合发文的文件，其核心内容属于党内纪律检查事务，不应纳入人大备案审查。然而，实践中需警惕一种情形，即制定主体将可以由监察机关单独发文的监督执法调查工作规范有意改由纪委监委联合发文。
审查标准的构建存在多元形态。审查标准是备案审查的灵魂。除传统的合法性审查，主要审查是否超越权限、是否违反上位法、是否违背法定程序以及是否违宪外，还需引入合理性审查，将其作为审查监察规范性文件的重要维度，即审查文件规定的措施是否适当、必要，是否符合“比例原则”，以防止监察权滥用。此外，也应进行政治性审查，确保文件内容符合党中央关于廉政建设和反腐败工作的重大决策部署，符合国家监察体制改革方向。
基于系统性构建的视角推进路径优化
强化接受监督的法治自觉。在党和国家监督体系的整体框架下，人大对监察机关的依法监督具有系统性、权威性和法治性特征。具体工作中，一方面，要支持和保证监察机关依法行使监察权。国家监察是对公权力最直接最有效的监督。人大的依法监督本身就是有力支持。另一方面，要勇于担当、创新方法，充分发挥人大在监督监察机关依法行权中的重要作用。监察机关应主动将自身置于人大监督之下，这既是宪法的明确要求，也是推进监察工作规范化、法治化、正规化的内在自觉。
拓展备案范围以实现应备尽备。建议通过立法进一步明确监察规范性文件的定义和范围，将派出机构的规范性文件、具有外部效力的规范性文件，通过“由本级监察委员会汇总报备”等方式，悉数纳入备案范围，切实消除监督盲区。要践行全过程人民民主，畅通人民群众诉求表达渠道，增强审查的针对性、时效性。
构建阶层性审查次序并深化实质审查。推动监察规范性文件审查工作从形式备案向实质监督转型。首先坚守法治底线进行合法性判断，其次关注可能涉及的宪法权利问题，最后再对政策的合理性、措施的适当性进行考量。阶层性审查次序在监察规范性文件审查中有着较强的适应性，例如关注《监察法》第五条将保障合法权益的范围从当事人扩展到监察对象及相关人员，以及第六十九条和第七十四条对企业及其经营者加强保护，将其作为合法性审查的重要着力点；关注《监察法》保障人权规定，可适时引至合宪性审查之中。进而，人大在审查中确保监察规范性文件不仅要合宪合法，而且要合理有效，切实发挥规范监察权作用。
探索人大对纪检监察联合发文的监督模式。对于纪检监察联合发文，可探索“分类识别、分别处理”的监督模式，由地方党委作出规定或者通过党委人大政府衔接联动机制，加强党委法规工作机构与人大备案审查机构间协同，人大备案审查机构对其中具有国家监察属性部分进行备案审查，并将审查意见与党内法规备案审查机关进行沟通协调，从而实现人大监督与党内监督的有效衔接，形成监督合力。
建立监察规范性文件备案审查专项报告制度。2017年12月，全国人大常委会首次听取和审议了法制工作委员会备案审查工作情况报告，使备案审查工作从幕后走向台前，逐步实现“显性化”。建议在地方实践取得经验成效的基础上，通过修改《监督法》或其地方性实施细则，将人大常委会法工委与“一府一委两院”一并向人大常委会专项报告规范性文件备案审查工作的做法制度化、常态化，加强对行政权、监察权、审判权、检察权的有力有效监督。
加强能力建设以提升审查专业性。积极创造条件、营造氛围，推进“备案审查共同体”建设。构建常态化的联合培训机制，围绕新修改的《监察法》《监督法》及备案审查实务，邀请学者、实务专家授课，重点强化对监察权属性、合法性审查标准、合宪性判断等核心事项的理解。同时，建立审查人才库与典型案例库，促进审查经验的共享与传承。鼓励地方人大与监察委员会开展联合调研、跟班学习，在实践互动中统一认识、提升审查质效，共同锻造既精通法律又熟悉监察业务的高素质审查队伍。
（作者系市人大法制委副主任委员）