来源：湖州日报
2025/10/27 10:46:00
章国华
中央层面的备案审查制度构建了总体框架，但我国地域广阔、基层治理情况复杂，国家立法难以完全涵盖各地特殊性。因此，需要在维护国家法制统一的前提下，通过地方立法进行必要的细化和补充，使备案审查制度更好地适应本地高质量发展和社会治理的需求。由此，开展地方备案审查立法，是完善中国特色社会主义法治体系的内在要求，是推进基层治理体系和治理能力现代化的有力保障。湖州市人大常委会2025年2月审议通过了《湖州市乡镇街道行政规范性文件备案审查规定》，并于7月1日起施行。该法规作为全国首部乡镇街道备案审查法规，是地方立法在基层监督机制建设上的重大突破。其核心价值在于，围绕推进备案审查高质量全覆盖，将中央层面的原则性规定具体化、可操作化，切实解决国家立法在基层落地“最后一公里”的问题。
湖州市备案审查立法的
制度创新
明确审查主体与职责，着力解决“谁来审”的问题。核心创新在于明确乡镇人大主席团和人大街道工委为备案审查主体，从组织层面激活基层人大监督职能，为乡镇街道规范性文件监督提供保障。同时，进一步细化备案审查工作机构的职责权限，明确乡镇人大主席团、人大街道工委具体负责规范性文件备案审查工作，并要求组织乡镇人大代表、街道居民议事组织成员参与审查，构建“专业主导+民主参与”的审查机制，由此既通过专业机构保障审查效率，又借助代表、居民议事成员提升备案审查的民主含量与质量。
细化审查范围与标准，着力解决“审什么”的问题。一方面，界定具体审查范围。明确将具有外部性、普遍约束力的文件纳入审查范围，排除内部管理文件。针对乡镇街道党政联合发文、村规民约等性质争议较大的文件，经专家论证后未纳入审查范围，确保审查工作聚焦核心领域。另一方面，系统细化审查标准。梳理了乡镇街道“红头文件”高频易错点，完善审查内容，构建了政策性、合法性、合理性、规范性四类实体标准，为乡镇街道人大机构开展备案审查工作提供更为精准的审查指引。
优化审查程序与机制，着力解决“怎么审”的问题。确立了递进式纠错机制，形成了“沟通—建议—纠错—撤销”的完整流程。根据规定，审查机构发现文件存在问题后，首先与制定机关沟通，建议及时修改或废止；若制定机关不同意修改废止，则可发出书面审查意见，要求修改或者废止；最终仍不纠正的，可依法启动撤销程序。阶梯式的纠错机制既给予了制定机关自我纠正的空间，又保证了审查的刚性约束。结合实际设立了专项审查、联合审查和专项清理机制。接地气的机制设计拓宽了审查方式，体现了务实性要求，切实增强了备案审查落地性和适应性。
强化审查能力与服务，着力解决“保障审”的问题。规定审查主体应当通过调研、执法检查等方式，监督推动人民政府落实审议意见和纠正问题要求；组织业务培训、经验交流和案例点评，建设“县建乡用”专家库；推进备案审查数字化、智能化运用，依托省级平台做好线上备案审查工作。通过明确规范要求，改进工作方法，提升队伍素养，推进审查有方法、有力度、有质效，实现地方性法规提质增效的内在要求。
推进地方备案审查立法
路径优化
强化理念引领。备案审查立法目的为提升规范性文件的质量，促进法制统一和权益维护。因此地方人大在立法目的、原则等总则条款中应当鲜明体现权利保障和基层治理效能的价值取向。在具体条款设计中，围绕推进权利保障和公平正义，重点关注涉及公民、法人和其他组织权利义务的内容，确保规范性文件符合“比例原则”，不发生超越权限减损公民权利或者增加公民义务的情形。对错误文件滋生的问题，各级人民政府要切实重视、推进解决。着眼共建共享，推进“备案审查共同体”建设，树立人大与政府、人大与法检、上级与下级、内部与外部协同监督的理念。
增强刚性约束。地方立法要落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的基本方针并开展制度能力建设的闭环设计，确保精良创制、精准落地。一方面，对国家机关明确责任。比如，健全“双重备案”运行管理，要求乡镇街道将行政规范性文件向县级人民政府备案的同时，向同级人大机构备案，明确规定两家备案审查主体加强联动，形成内部监督与外部监督相结合的监督体系。又比如，完善乡镇街道党委、人大、政府备案审查衔接联动机制，明确职责分工，落实信息共享、问题会商、联合审查等具体安排。另一方面，强化责任追究。明晰备案审查责任追究制度，对拒不报送备案、拒不纠正错误文件的机关和相关责任人，依法追究责任。将备案审查工作纳入法治政府建设考核指标体系，保证适当的考核权重，增强制度刚性。
推动前瞻开放。地方立法应当主动适应时代要求，力求有国际视野、全国视角，对一些具有先进性、前沿性、发展性的做法和经验要及时梳理、总结和提升，适时纳入法规并发挥其引领作用。比如，如何处理好备案审查与合法性审核的关系，人大能否提前介入，以加强指导，从而避免事后纠错带来的利益受损。又比如，如何探索开展人大对党政联合发文的监督？如何科学定义规范性文件？再比如，蓬勃开展的各地实践充分印证了联合审查方式作为一项新生事物所具有的强大生命力和非凡的发展潜力，那么如何推进联合审查多形态运用？这些问题研究透，有利于备案审查深入开展，条件具备的可以先行纳入地方性法规，经实践检验合格的再纳入法律和行政法规。
鼓励试点创新。地方立法应当重视发挥地方性法规的先发优势和试错功能，坚持“船小好调头”，在符合法律精神的前提下，积极争取试点和授权，推进先行先试、以点带面、建章立制。当前村规民约和其他村级规范性文件，其中一些存在合法合规性问题，乡镇人民政府有备案权，但开展有效审查纠正不够，各级人大是否可以通过抽查、巡回指导等方式加强对基层人民政府履职的监督，甚至推进村级规范性文件有条件纳入人大备案审查？可以进行研究并实践探索。
加强力量支撑。地方立法应当明确规定用好体制内、体制外两支力量，发挥专家“专业审”和代表“民主审”两个优势，加强学习培训，整合内外资源，为制度良性规范运行提供有力的人力智力保障。组织业务培训，开展经验交流和案例点评。通过人大代表联络站、基层立法联系点、规范性文件基层联系点等平台，广泛听取社会各界意见。
推进数字赋能。地方立法身处数字化时代，可以规定应用先进的数智技术弥补基层能力短板。一方面，规定应用智能审查技术。依托各省级人大统一开发应用的备案审查系统，实现备案审查工作的在线办理、全程留痕、实时监督。利用自然语言处理、大数据分析等人工智能技术，开发智能审查系统，实现对规范性文件的自动筛查、风险提示和相似文件比对，提高审查效率和准确性。另一方面，用好规范性文件数据库。
规范立法表达。地方人大立法应当做到法规规范明确、具体，具有针对性和可执行性。坚持把“党言党语”转化为“法言法语”，把“群言群语”提炼为“法言法语”，把回应社会关切、解决突出问题的原则、方法和措施梳理为“法言法语”。学好用好全国人大立法技术规范。探索开展法规文本释义，对每一部地方性法规，由法工委同志编写释义以促进有关方面执行和人民群众守法。聘请语言学专家把关，确保所立之法在体现专业的同时，也尽可能使用老百姓听得懂的语言。
坚持立督结合。只有构建人大内部的立法与督法、外部的执法司法与宣贯的融合互动机制，地方性法规才能发挥法治的固根本、稳预期、利长远功能。制定配套规范性文件或者标准，将法规实施情况纳入法治政府考核事项，开展立法实施评估和全生命周期管理，推进“回头看、对标干”等活动，推进立督结合走深走实。
（作者系市人大法制委副主任委员）