来源：湖州日报
2025/9/16 10:42:00
章国华
2023年12月，全国人大常委会出台关于完善和加强备案审查制度的决定，对贯彻党中央要求、全面深化备案审查工作作出明确部署。其中，“双重备案”作为衔接联动工作机制被首次提出。如何理解并结合实际推进这一机制，成为摆在学术界和实务界面前的重大理论与实践课题。本文结合湖州市人大常委会创新实践，聚焦于地方政府部门规范性文件纳入人大备案审查的正当性与可行性，为“双重备案”的创新与发展提供思考。
政府部门规范性文件纳入人大备案审查存在的主要认识分歧及其正本清源
合法性问题：法律没有明确规定，人大审查是否于法无据。辨析：人大可以依法行使监督权，保障部门规范性文件在合法框架内实施，并纠正超越权限的文件。正如全国人大常委会法工委在备案审查工作情况报告中强调指出的，除了已有明确法律规定的以外，只要制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应纳入人大常委会备案审查范围。这是依据人大监督权的法理原则作出的，开展备案审查是监督主体为实现监督目的而有权采取的适当举措和方式。因此，将现有法律未明确规定的政府部门规范性文件纳入人大审查范围，不仅是推进备案审查全覆盖的需要，而且是下一步推进法律法规修改完善迫在眉睫的内在需求。
合理性问题：法律已作明确分工，人大审查是否为重复劳动。辨析：首先，以保守主义倾向拒绝排斥与社会发展同向的相应探索有悖于法治精神。通过实践的探索和创新，倒逼制度改良和法律完善，是法治发展的进行曲。其次，法律对人大和政府的备案审查权并未作出“零和博弈”式的分工，政府审查的重点在于行政合法性和执行效率，而人大审查则更多关注法治统一和权利保障。政府对其部门规范性文件的备案审查是基于领导关系的同体监督，是实现行政目标的内部监督；人大对政府部门规范性文件的备案审查是基于权力机关与执行机关关系的异体监督，是法定的外部监督。二者独立且功能价值各异，相互不可替代，共同建构了部门规范性文件“双重备案”制度。最后，从现有法律体系看，“双重备案”的情形并不鲜见。因此，人大对部门规范性文件的审查不是重复劳动，而是提升政府部门规范性文件质量的必要行动。
建设性问题：政府备案进展良好，人大审查是否会引发制度冲突。辨析：尽管存在潜在冲突，但通过适当的制度设计和协作机制，这些问题是可控且可解决的。首先，当前政府对其部门规范性文件的备案审查存在不少问题：其一，政府与部门在行政目的和效率方面利益一致，内部监督往往不够深入；其二，司法行政部门作为政府审查责任主体，与其他政府部门是平级关系，且存在考评等因素，在具体备案审查时往往有所顾虑；其三，司法行政部门同时还负责政府文件合法性审核，对政府部门规范性文件审查相对宽松。其次，人大对政府部门规范性文件的审查能发挥积极作用。人大作为外部监督主体，更多是从法治原则和公共利益出发，有助于发现和纠正问题。比如可发现政府备案审查中的疏漏或有意规避的问题，促进整改纠错；通过人大深入监督，能促使政府更重视依法行政，全面查漏补缺。最后，两种备案审查是形成合力还是产生对抗、分歧，关键在于审查主体间的协作配合。通过建立审查联动机制，人大与政府之间可以通过会议协调、会商研讨、信息共享等方式形成共识。此外，人大还可通过提出意见和建议促进政府部门整改问题文件，形成监督合力。
实效性问题：法律未赋予撤销权，人大审查是否无法完成纠错。辨析：虽然人大目前没有直接撤销权，但人大有听取和审议工作报告、审查和批准计划和预算、审查规范性文件、罢免和撤职、询问和质询、对法律的实施情况进行检查、组织特定问题调查委员会等七种行使监督权的方式。在实践中还形成了代表问政会、“两官”评查、部门负责人现场测评等其他方式。因此，人大可以运用以上多种法律规定的和符合法治精神的其他监督手段，推进政府部门及时整改纠错。
可行性问题：任务繁杂精力有限，备案审查是否无法实操落地。辨析：从客观情况看，审查标准不统一、备案流程繁杂、信息沟通障碍才是实际运行的主要制约因素。这些更多地需要从技术层面解决，比如统一审查标准、简化备案程序、推动信息共享。从主观方面看，开展备案审查工作必须克服负面情绪和态度。通过加强审查标准化建设、信息化手段应用及专业人员培训等方式，有效提升人大备案审查工作的效率和能力，确保“双重备案”机制顺利落地。
推进地方政府部门规范性文件开展“双重备案”的优化建议
把握审查重点，处理边界关系。人大在审查政府部门规范性文件时，应当将以下内容作为审查重点：一是针对涉宪争议事项的合宪性审查；二是以坚决“不抵触”为核心的合法性审查；三是以“比例原则”为重点的适当性审查；四是以公平竞争审查为关键的政策性审查；五是以维护群众利益为中心的精准性审查；六是核查办文流程规范的程序性审查。人大审查需重点处理好三个关系：一是依法审查与改革促进的关系，保障政策贯彻与法治统一兼顾。二是独立审查与协同合作的关系，人大和政府应尊重彼此的备案审查权，以更有效纠正政府部门文件的问题。三是文件纠错与实践纠错的关系，人大备案审查权限在于审查文件，可会同政府督促部门积极有效处置因文件差错导致群众利益受损情况。
强化联动机制，发挥各自优势。在“双重备案联动”过程中，人大、政府应分别发挥主导、依托优势，强化合作，聚焦问题并深入研究，积极凝聚共识。从人大对政府及其部门规范性文件均有审查权这一角度而言，人大审查更具权威性，所以人大需发挥主导作用，引导审查工作公正合理开展。同时，政府作为部门的领导机关，其审查更具专业性且与部门工作更紧密，因此政府要发挥依托作用，梳理政策文件依据和理由，保障审查工作具有针对性和实效性。
构建共享平台，促进信息互通。共享平台作为人大和政府备案审查信息实时互通的重要载体，其内容应涵盖文件报送备案情况、审查意见、整改措施等关键信息，从而便于人大和政府共同对文件的内容合法性和程序规范性进行监督。同时，要着重加强共享平台的数据分析和智能辅助审查功能运用，利用大数据技术挖掘潜在的违法、不合理文件，以此提高备案审查工作的效率和精度，并通过审查意见和整改反馈的全流程追踪，更好地保障备案审查工作的质效。
完善工作机制，增强监督实效。一是建立人大专工委统分结合的联合审查机制，在必要情况下可联合发函以纠正错误。二是建立便捷畅通的公民建议机制，按照依申请审查的程序规定进行审查并及时反馈。三是建立常态化的季度目录核查机制，避免出现管理漏洞。四是建立切实可行的督查问责机制。人大对政府部门规范性文件提出审查意见后，应建立反馈机制，要求相关部门在规定时间内提交整改报告，说明整改措施和结果。对整改不力或屡次违规的部门，依法启动问责程序。五是建立报告分类公开机制。六是建立多方合作的合力监督机制，与公平竞争审查、合法性审核、行政诉讼附带规范性文件审查等有机结合。
加强机构建设，提升队伍素质。一是建立健全备案审查机构并优化人员配备。省、市、县三级人大都应设立备案审查机构，配备人员中至少有一人具备法律职业资格，其余人员也需有相应的法律实践经验。还可以引入律师、法学教授等外部专家组成顾问团队，为备案审查提供法律支持。二是强化人员培训与能力提升。培训内容应包括宪法法律和政策的理解、问题文件识别和整改建议等，通过学习典型案例和分享经验交流，提升队伍素质和审查能力。三是加强内部运行管控。着力推进审查标准化建设，制定备案审查工作指南，明确审查流程、标准和注意事项，提高审查工作的规范性和可操作性。
（作者系市人大法制委副主任委员）