来源：湖州日报
2024/3/21 8:39:00
史浩然
生态环境攸关人类社会的持续发展和代际福祉，改善河湖生态环境、维护河湖生态系统是生态文明建设的重要内容，也是满足人民日益增长的优美生态环境需要。湖州开创性提出“河长制”，这种独特制度设计卓有成效,成为中国水环境治理的典型制度创新。虽然“河长制”发挥了积极作用，但仍然面临相关配套制度衔接不足、权责配置边界不清、共治精神不强等问题和挑战。党的二十大报告指出，生态环境保护任务依然艰巨。在此背景下，委托代理理论是一个有用的分析框架，以此为工具深入解读“河长制”的困境与路径，探讨如何突破瓶颈，实现“河长制”到“河长治”的转变。
“河长制”的困境分析
配套保障还需强化。首先，法治化供给不足是“河长制”面临的制度困境。虽然“河长制”短期治水成效显著，但法律效力不足影响了“河长制”运行的长期性、连续性和稳定性。其次，监督机制不健全也阻碍“河长制”的完善和发展。信息不对称是政府内部监督的突出问题之一，在下级部门具备信息优势的基础上，上级部门面临信息短缺和信息失真，由此引发监督失效。这就是委托代理理论最常被提及的“双方在理性选择下产生的信息不对称”，引发道德风险行为。此外，环境治理是一个专业性很强的领域，需要有一定的知识、信息和能力。数字赋能“河长制”在基层稳步推进，但是相关人员专业化能力不高，造成相关数据采集不完整、数据质量不高以及数据管理不规范等问题，进而影响数据分析和决策的准确性和可靠性。
部门协作有待加强。河长体系演变成一条责任链，责任链越长，涉及的部门和人员越多。链条上各个部门各有分工、各具使命，多个职能部门多方联动、共同推进，形成治水网。但在具体实施过程中，职责要求略显笼统，职能定位不够明晰，导致部门之间职责产生交叉、模糊或空缺，存在数据共享和交流机制不畅、信息沟通不及时、处置效率低等问题。部门之间犹如信息孤岛，这种职责权限边际界定不清，配合不紧密、不顺畅的情况容易引发交叉重叠或权责脱节或多头治理，造成部门协同治理不充分不足够，难以形成合力和统一的工作推进，协调机制成效不够理想。
多元治理仍需完善。市场参与是改进水环境治理的重要途径，可为政府提供资金和物质支持，政府和市场互相合作共同承担河流保护和管理是一条可探索的道路。然而在现实中，由于缺乏市场化机制的引导和支持，以及合作机制的不健全，公私合作的机会和激励不足，导致市场主体对于“河长制”工作的积极性和参与度不够高，从而无法灵活和高效配置资源。此外，社会参与机制仍需完善。不仅缺乏有效的宣传教育，信息传递渠道阻塞，造成许多群众未及时了解“河长制”工作的内容，未充分认识河流保护的重要性，而且社会组织在“河长制”工作中力量薄弱，未对政府工作形成有效监督和支持，这都会导致群众认为河流保护仅仅是政府的责任，这种态度容易形成“干部干，群众看”的格局。
“河长制”的优化路径
在委托代理理论中，代理人有可能利用信息优势，片面追求自身利益以及采取不符合委托人期望的行动。因此，在这个理论的分析框架下，需要思考如何突破利益冲突和信息不对称的瓶颈制约，建立一套更加完善的问责制度、监督机制、奖惩方式，达到约束和激励代理人的目的。
不断完善配套制度，实现有效的制度供给。首先，注重基础性制度建设。不仅明确“河长制”的法律地位，也逐一规定政策支持、资金保障、人员配备等方面的要求与责任，最大限度消除不确定性和模糊性，建立完善有益的法律法规，从根本上解决问题。其次，创新监督方式。在政府内部监督上，运用网络监督平台与利用大数据和信息技术，对水污染防治与环境治理进行监管，定期公布治理和执法情况，加大执法力度和手段，增强监督效能。此外，也要强化建设全民参与的监督体系，解决政府内部监督独立性不足的问题。充分利用大数据、物联网、视联网等新兴信息技术，整合各个部门的信息资源，让公众在网络平台发挥监督作用，提升监督力度。另外，加强数字化培训，邀请高校教授专家为各级河长、管理人员和群众解读数字化发展思路，提高相关人员数字化技能和应用水平，确保及时有效管理数据，实现数字化技术与实际工作的一体化。
联动协调，强化责任。进一步完善“河长制”的组织机构，构建河长权力清单与问责机制，科学分配权力，划分责任体系，厘清“河长制”中河长的“职”与“权”的关系。首先，完善跨部门协同治理机制。重视河湖长制工作联席会议等部门联合会议机制建设，定期组织、有效落实，按照有关规定牵头抓好各项工作，协调、督促各成员单位履行工作职责，促进各部门同频共振和协同推进。其次，用好现阶段平台，强化“河长在线”应用运行，迭代完善场景应用，提高部门业务数据归集度、提升河湖问题感知能力、构建河湖治理跨部门协同机制、健全河湖健康评价体系。此外，丰富法律、行政、经济等多种手段并存的治理工具箱，促进机制有效运行。完善河湖监管不力的问责机制，加强各级河长、成员单位、乡镇的绩效考核评价，严格落实奖惩机制，真正实现“河长制”工作从“有名有责”到“有能有效”。
健全政府主导下的多元主体治理体系。第一要鼓励市场参与。不仅要提供优惠政策和奖励机制，激发市场主体积极性，也要加强宣传教育，激发社会责任感，推动企业履行环境保护义务，引导市场主体积极履行社会责任。这就要求注重市场机制的监管和评估，确保市场参与的公正和效果。此外，引入公私合作模式，建立健全公私合作机制，明确各方责任和权益，促进政府和市场主体之间的良好合作关系，推动有效的资源整合和管理。第二要鼓励民众参与。加强水环境保护的教育、宣传、科普，利用媒体渠道和社区教育，引导全社会树立绿水青山就是金山银山理念，激发居民的积极参与意识。此外，建立民众与政府部门对话的社会参与渠道，给予民众充分表达意见建议的机会。也可以设立奖惩机制，对于在“河长制”工作中表现突出的社会组织、企业或个人进行表彰和奖励，同时对于违法、违规行为进行严肃处理。
（作者单位系长兴县委党校）