来源：湖州日报
2019/10/23 10:21:00
习近平总书记在十九大报告中提出：“要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验”。中央把防范化解重大风险摆在决胜全面建成小康社会“三大攻坚战”之首，并就进一步规范地方政府举债融资密集出台了一系列文件，特别是2017年7月中央金融工作会议的召开，对地方政府债务风险管理、防范区域性、系统性金融风险及融资平台转型问题，提出了新的要求，各地也面临许多债务和融资方面的新问题。
一、地方政府性债务的历史成因及举债方式
地方政府债务的历史成因及举债方式大致可分为以下三个阶段。
第一阶段：2014年国发43号文及新《预算法》实施以前。这一阶段，对地方政府债务未进行宏观系统的管理，地方政府需要融资，除了通过投融资平台举债外，基本没有其他的方式方法。第二阶段：43号文以后至2017年初。这一阶段是双向增长。一方面金融机构脱实向虚，只要政府背书，财政兜底，金融机构便认为风险可控，在利益的驱使下，在2017国发50号文、87号文发布前金融机构通过不断金融创新如企业债、项目收益债、短融、明股实债、P2P等各类金融工具，均给地方政府性债务扩张提供了资金来源，同时规避一些政策禁止；另一方面，地方政府的财力收入有限，但他承担着大量的运转经费、民生保障、医疗教育、基础设施等事权。地方政府为了缓解基本建设的支付压力，也通过政府购买服务等形式，鼓励投融资平台进行融资。第三阶段：年初50号文、87号文相继出台发布以后。这一阶段，金融机构对变相购买服务、虚假包装的PPP项目等采取了审慎的态度，文件对一系列的项目进行了清单似的罗列，哪些项目是可以做的，哪些项目是不能做的，一目了然。
纵观三个阶段，第一阶段：管理真空，举债手段单一；第二阶段：金融机构与融资平台的双向增长，让地方债务的总量加大，风险增加；第三阶段：纠偏。一系列的文件对可以进行政府购买服务的项目进行了明确，罗列出了负面清单，对金融机构及平台类融资形成的地方债进行了明显的遏制，但地方债务也在寻求新的突破点。
二、新政策对地方政府债务的影响
举债的渠道由宽变窄。《预算法》明确规定，地方政府举债一律采取限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。财政部50号文和87号文对大部分违法违规融资行为（企事业单位、平台融资、提供担保、PPP、政府投资基金/产业基金、政府购买服务等）进行了规范，全面堵住了地方政府违规进行融资担保或变相融资担保形成地方政府或有债务的可能性。举债的路径由暗变明。在封堵违法违规举债行为的同时，国家也不断在开放新的正规融资方式，包括地方政府一般债券、多品种的专项债券（土储专项债、收费公路专项债、财预〔2017〕89号所提出的“实现项目收益与融资自求平衡的”中国版市政债等），以及符合政策的政府购买服务、PPP方式、政府投资基金等。这一系列的政策使地方政府隐形负债转为公开化，政府举债需要先纳入预算，进行公示，举债路径由暗到明。举债的监管由松变紧。《预算法》和国发〔2014〕43号文对政府融资的规范管理早有规定，但实际未能完全落实。今年以来，中央密集出台一系列政策文件后，地方开展了广泛自查和整改，特别是财政部先后两次致函地方政府和相关部门，提请处理涉及违法违规融资的单位和个人，问责力度前所未有。
三、地方政府化解债务风险的措施及方法
关阐门。作为区县一级，要落实乡镇债务“关闸门”，乡镇不得作为主体进行融资，要求存量债务只减不增，原有平台资产债务可由县区平台公司接收。同时，考虑到乡镇财政困难，调整完善对乡镇财政管理体制，在人员经费、民生事业经费、转移支付、增收奖励等方面将新增财力向乡镇倾斜，提升基本保障能力。
划“跑道”。严格区分国有企业和地方政府债务的界限。一是明确政府和国有企业的职责，公益性项目由国有企业代建的，应由政府支付建设资金；国有企业的经营性项目，严格实行市场化运作；二是政府债务不得通过国有企业举借，国有企业债务不得推给政府偿还，切实做到“谁借谁还、风险自担”。三是在达到资产覆盖债务、收益覆盖利息的前提下，现有政府性债务中的经营性债务，应当剥离转为国有企业经营性债务。
降成本。一方面通过中央财政和省级财政发行地方政府债券，置换存量政府性债务，降低政府性债务成本；另一方面大力推行规范的PPP及政府购买服务延长债务期限，来解决基础设施建设和经济发展的资金需求。
偿债务。完善统筹财力偿债机制，落实浙江省“五个10%以上”的要求，多渠道筹措资金用于化债。同时，进一步盘活资产，加大资产处置、变现力度。暂停土地出让金专项计提，全额用于化解政府隐性债务，化债资金优先用于偿还存在行政法律风险、短期高息债务。
四、化解地方政府债务风险的对策与思路
注重规划先行。化解债务，理念转变是前提，规划要先行。化解债务风险，要有长期的规划。在编制规划时，除了发展规划外，发展的资金从哪里来，也要事先统筹谋划，通过综合性的融资方式与渠道来进行。
吃透上级政策。面对密集出台的这一系列的新政策，必须理解吃透，主动适应。例如省级地方债，现在减少了一般债券资金，但增加了多品种的专项债券，如果有对应的项目，要主动适应，积极争取，既符合政策导向，也可享受政策优惠。
积极适应市场。处理好政府与市场的关系，科学合理借力市场力量对化解债务有帮助。目前，有的项目表面上看是公益性项目，比如垃圾处理项目，乍一看无商业价值，应由政府主导。如果我们转换思维，走向市场，采取使用者付费的形式，通过PPP项目进行运作，便可以减少政府付费，减轻政府债务，化解地方债务风险。
加快平台转型。平台公司以前在经济建设以及投融资方面发挥了重要的作用，新政策出台后，如何实施转型也是很关键的一个问题。平台公司在走向市场，实行实体经营、多元规范经营的道路上要快速转型，可通过清理，将沉睡、闲置及其他可以利用的政府资产纳入平台公司，壮大平台公司实力，让平台公司自身到市场中去寻找业务。
严格责任追究。压紧压实党政第一责任人责任，建立健全政府性债务问责、追责和查处机制，对政府性债务风险管控和化解不力的，实行权责一致、严格责任追究。将防范化解债务工作纳入年度综合考核，对违规举借债务、化解债务不力的，实施相应的问责追责机制。